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3.1 ¿Qué es la integración económica?

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integracion

 

1) Definición y significado

a) La integración económica (IE) consiste en la eliminación de fronteras económicas entre dos o más economías. Una frontera es una demarcación que limita la movilidad de bienes y servicios, y factores. A ambos lados la determinación de los precios, y la calidad de productos y factores sólo resultan marginalmente influidos por los flujos entre ambos lados.

b) El significado de la IE es el aumento de competencia real o potencial, engendrada tanto por la aparición de competidores en el país o grupo de países, como por los propios empresarios que compiten fuera de su economía. La competencia conduce a precios más bajos, mejor calidad y mayor capacidad de elección, así como a un empuje general hacia el cambio (dirección e intensidad de la innovación, y hábitos de trabajo).


2) Integración económica y política

a) La IE es siempre, en cierto sentido, también política (IP). La correspondencia entre una y otra queda clara en la IE interregional, si bien en el “cinturón del sol”, en USA, y el Mezzogiorno italiano la IE llegó mucho después que la IP.

b) En la UE, ambas (IE e IP) han estado ligadas desde el principio:

  • i) La CECA se creó en 1951, con la finalidad de situar el carbón y el acero bajo una autoridad supranacional que impidiera otra guerra franco-alemana.
  • ii) El Tratado de la CEE (Roma, 1957) declara en el preámbulo que luchará por una unión más estrecha entre los pueblos de Europa. Ese deseo implícito de IP fue la principal razón de que UK, Dinamarca, Noruega no participaran.
  • iii) Sin embargo, el desarrollo posterior, hasta finales de los 80s y principios de 90s, ha estado dirigido por la integración del mercado y por políticas económicas comunes, no por la cooperación en política exterior o de seguridad y defensa.


3) Integración comercial y otras formas de integración

a) La IE se refiere tanto a la integración comercial (IC) como de políticas económicas.

  • i) La IC indica que las decisiones de los agentes económicos (participantes) se guían por las condiciones de oferta y demanda del conjunto de la UE. Esto implica flujos transfronterizos de bienes y servicios y factores, potencialmente importantes para la política de precios de los oferentes y la conducta del consumidor. La IC se puede medir por el grado de convergencia en precios.
  • ii) La IP no se puede medir de una forma directa. Aunque existe la presunción de que la IC aumenta el bienestar, el resultado de la IP es incierto.

b) Otra clasificación es la de Tinbergen (1954), que distingue entre:

  • i) Integración negativa, que denota la eliminación de prácticas discriminatorias en las economías nacionales bajo una supervisión conjunta.
  • ii) Integración positiva, que se refiere a la transferencia de algunos poderes a las instituciones comunes, o el ejercicio conjunto de los mismos. En la práctica, ambas formas de integración van juntas.


Tabla 1: Etapas de la Integración (Balassa, 1961)

Área de libre comercio

(ALC)

No tasas / cuotas a la importación

entre sus miembros; sí, frente a terceros

Unión de consumidores

(UC)

ALC con iguales aranceles frente a terceros países.

Mercado común

(MC)

UC sin restricción al movimiento de factores. Pero no-integración positiva.

Unión económica

(Ue)

MC con harmonización de políticas

Supone integración positiva.

Integración económica

(IE)

•Unión monetaria, fiscal, social,...

•Autoridad política supranacional.

 

Tabla 2: Etapas de la Integración (crítica a Balassa)

Área de libre comercio

(ALC)

No tasas / cuotas a la importación

entre sus miembros; sí, frente a terceros

Unión de consumidores

(UC)

ALC con iguales aranceles frente a terceros países.

Mercado común

(MC)

UC sin restricción al movimiento de factores. Pero no-integración positiva.

Unión económica

(Ue)

MC con harmonización de políticas

Supone integración positiva.

Integración económica

(IE)

•Unión monetaria, fiscal, social,...

•Autoridad política supranacional.


4) Etapas de la integración económica

La aproximación se retrotrae al trabajo seminal de Balassa (1961) y su uso está muy extendido, aunque se ha mejorado en algunos sentidos. La tabla 1 ofrece un proceso secuencial de 5 etapas, aunque no todas empezaron por el principio. Así, la CEE empezó como unión de consumidores (UC), no como área de libre comercio (ALC):

a) ALC. En la realidad, lo que hay son acuerdos de comercio preferencial, cuyos objetivos (en cobertura de productos, tarifas, etc.) no llegan al primer estadio.

b) Aunque ALC y UC capturan la esencia de las definiciones del GATT, la falta de integración positiva priva a estas nociones de aplicación práctica. En el caso de la UC esta limitación es engañosa, pues, en la práctica, la unión arancelaria supone unificar la clasificación de tarifas, armonizar las reglas de consumo y dirigir la distribución de los ingresos arancelarios.

c) El MC de Balassa carece de integración positiva e ignora la prestación de servicios a través de la frontera. Sería mejor decir que un MC persigue el libre movimiento de bienes y servicios y factores, acompañado de la necesaria integración positiva para que funcione adecuadamente.

d) El concepto de UE de Balassa responde a nuestro MC.

e) La definición de “integración económica total” como etapa final no está justificada. El marco de referencia parecería ser el de “estado unitario”, que implica UE y UP. Detrás de la UE se pueden adivinar varias uniones parciales, como unión fiscal, unión social y unión política (con presupuesto y política económica). Tampoco parece justificado retrasar la supranacionalidad a la etapa final.


5) Integración económica y OMC

a) La tabla 1 describe tres formas de IE:

  • i) ALC y UC, reconocidos en la legislación económica internacional desde centurias y codificados en la OMC como art. 24 GATT. 
  • ii) MC y Unión Económica, ampliamente usados pero no especificados en la legislación económica; la definición de UE varía mucho.
  • iii) Integración económica total, término en desuso, aunque la UM es un estadio en sí mismo: sus objetivos están claros, si bien la (deseable) integración presupuestaria y política resulta controvertida. 

b) Este apartado se ocupa de la primera forma de IE.

  • i) Los dos principales elementos del GATT son el principio de no-discriminación y el camino hacia una liberalización multilateral del comercio. El primero es una obligación legal mientras que el segundo es un objetivo guiado por la reciprocidad (como principio de negociación) y el principio de nación más favorecida (como seguro contra la discriminación multilateral)
  • ii) ALC y UC son inconsistentes con el principio de no-discriminación (pues son preferenciales, por principio); y pueden, aunque no necesariamente, serlo con la tendencia a la liberalización del comercio.
  • iii) El GATT proporciona varias posibilidades para compatibilizarlas legalmente. La clave es que la ALC y la UC no aumenten las barreras al comercio con terceros países, como prescribe el art. 24. El test es fácil de comprobar en la ALC, pero no en la UC pues éstas llevarán a una tarifa exterior común (TEC) a partir de diferentes tarifas ex–ante y posiblemente a otras regulaciones comunes distintas de las anteriores. El GATT señala que en conjunto no deben ser superiores o más restrictivas que las aplicadas previamente por los países miembros. Ante las dificultades de verificar en la práctica esta “cláusula de general incidencia”, el test se centra en los efectos de la UC sobre el comercio con otros países. Sin anticipar los resultados del análisis (cap. 6), una advertencia: el hecho que la TEC sea igual a la media ponderada de las tarifas ex-ante no garantiza que se satisfaga la cláusula de general incidencia. Éste es el aspecto crucial que forma la base de la teoría de las UC.
  • iv) La otra cuestión es si la IE facilita / mina la liberalización del comercio multilateral. ¿No estarán ALC y UC poniendo trabas a la consecución del multilateralismo, antes que levantar bloques para el ejercicio del libre comercio bajo las reglas del GATT?


6) IE y federalismo económico

Cuanto mayor es el nivel de integración más se parece la IE al federalismo económico, aunque hay un reparo importante. 

a) Las federaciones son uniones políticas maduras, que cuentan con un gobierno federal. En este contexto, la IE es fruto del grado de descentralización determinado por una combinación de tradición, viabilidad política, y costes y beneficios; la integridad de la federación y su economía, de otro lado, no están en cuestión.

b) En cambio, la IE entre países independientes, incluso cuando aúnen de forma creciente su soberanía, se rige por una lógica política distinta: los principales pasos están sujetos a las reglas de la unanimidad y a duros procesos de ratificación en los países miembros.

  • i. La sensibilidad política aparece periódicamente y los riesgos de retrocesión son difíciles de alejar si los políticos nacionales, o una corriente de opinión pública, minan la legitimidad de los acuerdos de integración. 
  • ii. La estabilidad y la legitimidad pueden verse fortalecidas concediendo status político electoral a los líderes comunes, pero esta solución puede ser también controvertida. En suma: la integración de la UE es el objetivo por excelencia y la integridad de la federación no se ha conseguido aun (y quizás no lo sea nunca).

c) Todas las federaciones de la OCDE han llegado a ser mercados comunes (Ej. US y Canadá), en el sentido de que hay libertad de movimiento de factores y cierta integración positiva ayuda a realizar la función del MC razonablemente bien. Pero esto no implica ni un consejo de perfección (¿) ni una uniformidad entre los estados (regiones / cantones / provincias) constituyentes. Así, algunas federaciones hallan problemas en el libre movimiento de profesionales, pues la falta de uniformidad no está compensada por el reconocimiento mutuo (Ej. en los títulos universitarios).

d) Para apreciar los objetivos del federalismo es crucial hallar una combinación óptima de unidad y diversidad. Si la integración positiva necesaria para realizar la función del MC exige uniformidad, la preferencia regional por la diversidad puede ser reprimida. Como resultado, un MC federal exhibe numerosos trade-offs entre los beneficios de reducir las discrepancias regulatorias en el seno del MC y los de satisfacer las preferencias regionales.

e) La comparación del MC de distintas federaciones muestra soluciones diferentes: 

  • i. Todas las federaciones son también UM con política económica centralizada. Así, USA ha mantenido una red de bancos centrales regionales que no compromete la centralización de la política monetaria. Otro tanto ocurre con la zona euro.
  • ii. Las UM difieren también en los regímenes presupuestarios, especialmente en la autonomía de endeudamiento de las regiones, y en la relación entre los impuestos nacionales, la redistribución de ingresos y los gastos regionales.
  • iii. Asimismo difieren las UM en el compromiso con la estabilidad de precios y la independencia de los bancos centrales.
  • iv. Finalmente, debería comprenderse que las UM van invariablemente contra el telón de fondo de los gobiernos elegidos y los presupuestos federales, que alcanzan a una apreciable proporción del gasto gubernamental en la economía.
 

 

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