• MC-F-012. Tema 5.1. Método de Integración en Europa.

   

Bolsa de Fráncfort.

Fotografía: Matthias Brinken. Licencia: Dominio Público.

   

   

Aunque el Tratado de Roma (1957) no define explícitamente el MC, parece claro que la libertad de movimiento de personas y capital constituye una condición sine qua non. Sin embargo, los tratados no aclaran el alcance (¿todos los factores?) y el grado de la integración.

   

   

5.1.1. Integración del mercado financiero

El método de integración del mercado de capitales en la UE distingue entre dinero y capital financiero (en esta sección), de un lado, e inversión directa (en la sección 5.1.4), de otro.

   

A) Liberalización del movimiento de capital financiero

• La UE prestó inicialmente más relevancia a los aspectos macroeconómicos del movimiento de capitales y, sólo después, se ha ocupado de cómo pueden mejorar la integración los aspectos microeconómicos. Pero el Tratado de Roma depende tanto de la integración del mercado de capitales, que resulta difícil ver cómo se hubiera podido realizar ésta sobre bases permanentes:

  • 1. El primer paso para superar esa inconsistencia es el Acta Única (1987), que define el mercado interior como un área sin fronteras, aplicable también al mercado de capitales. Sin embargo, esto es inconsistente con el mantenimiento de políticas macroeconómicas autónomas; es decir: libre movimiento, tipos de cambio fijos y políticas macro nacionales autónomas no pueden ir juntos. En consecuencia, o se aceptaba un sistema de tipos de cambio flexibles, o se establecía una coordinación creíble que apuntalara el sistema de tipos de cambio fijos, reduciendo la autonomía.

  • 2. El siguiente paso es el Tratado de Maastricht (1991), que fijó el camino para la UEM, eliminando la inconsistencia entre libertad de movimiento de capitales y autonomía de política macroeconómica. Sin embargo, el problema es que algunos miembros de la UE no lo son de la UEM, por lo que se requería algún tipo de acuerdo conjunto. El Tratado de Maastricht contemplaba dos fases: hasta 1994 se aplicaba el Tratado de Roma y después la directiva de 1988, cuya esencia es una estricta prohibición de controles de capital y cambios entre Estados miembros, que se incorpora al TC. El único problema que resta es fiscal: el gravamen nacional de los intereses de ahorros e ingresos del capital en un entorno de gran movilidad, da lugar a una fuerte competencia fiscal, salvo que se acepte un umbral mínimo o se comparta toda la información entre las autoridades.

  • 3. El tercer paso supone aproximación y reconocimiento mutuo. Durante algún tiempo se pensó que la integración negativa sería suficiente para garantizar el libre movimiento de capitales. Sin embargo, la estrecha relación de los movimientos de capital con los servicios financieros requiere un grado mínimo de aproximación de normativas, que conduzcan al “pasaporte único”. El auge del mercado europeo de capitales plantea otra cuestión. Existe la tendencia a separar la supervisión microeconómica de las tareas de los bancos centrales para evitar conflictos de intereses. ¿No debería centralizarse más esta tarea y mantener al BCE permanentemente informado?.

   

B) ¿Un mercado financiero de la UE que funcione adecuadamente?

• Según la Tabla 1, desde 1992 los mercados financieros de la UE empezaron a ser más “europeizados”. Sin embargo, desde mediados de los 90s los agentes de mercado y los Estados miembros empezaron a darse cuenta de que los mercados financieros estaban lejos de los estándar de Estados Unidos. En ocasiones, esto era cuestión de tamaño, pero más frecuentemente de costes, falta de rapidez y, por supuesto, de competencia y regulación. En 1999 el Plan de Acción de Servicios Financieros promovió la profundización y ampliación de la integración financiera, con el telón de fondo de la llegada del euro (Figura 1). Los dos elementos clave de la profundización consisten en dos áreas donde los intereses han estrangulado la efectiva profundización: ventas al por mayor y supervisión. Los mercados al por mayor en la UE no están integrados con la directiva de servicios de inversión de 1992, en parte por el control del país anfitrión.

   

   

Tabla 1. EU financial services: four stages of deepening the internal market.

Reelaborado a partir de Pelkmans, J. (2006): «European Integration. Methods and Economic Analysis». 3^th Edition. Prentice Hall. Glasgow. P. 139.

    

 Figura 1. Deepening financial market integration after EC-1992 and the euro.

Reelaborado a partir de Pelkmans, J. (2006): «European Integration. Methods and Economic Analysis». 3^th Edition. Prentice Hall. Glasgow. P. 179.

   

   

5.1.2. Trabajo

A) Es mucho más difícil realizar un mercado de trabajo europeo que de capitales, a pesar de que el Tratado de Roma consagra la libertad de movimiento de trabajadores (Art. 48.1), y no ha sido modificado por el Acta Única o el Tratado de Maastricht. El objetivo es combinar la abolición de discriminación entre trabajadores de los Estados miembros con un “tratamiento nacional”. Por consiguiente, un trabajador puede aceptar una oferta de trabajo en el mercado interior, desplazarse para empezar a trabajar y permanecer en el país de destino cuando termine.

   

B) El problema radica en que los textos legales no proporcionan las bases para explotar un Mercado Interior de Trabajo en beneficio de todos los Estados miembros, como ocurre con los bienes, servicios y capital. La principal razón tiene que ver con el proteccionismo social: la libertad de movimientos está bajo el control del país anfitrión, lo que significa que el salario y otros beneficios son difícilmente negociables por el inmigrante, como mucho. Mientras que en bienes y servicios el libre movimiento supone competencia en precios –la cual es un incentivo, a la vez que fuente de ganancias– para la movilidad laboral intra EU, los trabajadores inmigrantes no pueden competir ofreciendo o aceptando salarios más bajos. Esta prevención protege a los trabajadores locales de la competencia y reduce significativamente la demanda de los trabajadores no-locales.

• Desde el momento que, al menos en el trabajo menos cualificado, los trabajadores locales compiten fácilmente con los extranjeros con respecto a la lengua, hábitos, redes, etc., la incapacidad de competir en salarios y beneficios secundarios conduce al colapso de la movilidad de los trabajadores a través de las fronteras. El control del país anfitrión resulta un principio proteccionista muy efectivo y confirma el carácter de fortaleza de los mercados de trabajo nacionales. Aparte de esta razón, fundamentalmente económica, hay otra batería de regulaciones, seguridad social, fiscales, atención sanitaria, de vivienda y otras.

   

C) Otra muestra de la situación es la falta de voluntad de los Estados miembros para tratar adecuadamente el problema de los trabajadores fronterizos, esto es los que viven en el país A pero trabajan, al otro lado de la frontera, en B. Aunque los derechos sociales están sujetos a las directivas de la UE, la solución de los problemas fiscales depende del mal funcionamiento de la cooperación bilateral entre A y B.

• Por si esto no fuera poco, con la ampliación de la UE15 a UE25, muchos Estados de la UE15 optaron por restricciones cuantitativas temporales a la entrada de inmigrantes de los nuevos miembros de Europa central. Tales restricciones se revisan al cabo de dos años y se pueden mantener hasta un máximo de siete (hasta 2011). Es un ejemplo de fallos de coordinación a nivel UE: una vez que algunos países (Alemania fue el primer objetivo, por las redes de inmigrantes antiguos) ha decidido levantar nuevas barreras, otros países temen una desviación de inmigrantes hacia su territorio, de donde resulta una carrera hacia un máximo (de restricción).

   

D) El contraste entre la elevada integración del capital financiero y la muy baja integración del trabajo es evidente. La remoción de la discriminación de los trabajadores extranjeros fue un lento y difícil proceso, con unanimidad hasta 1987, y casi ninguna anticipación unilateral (de carácter liberal) tuvo lugar. De hecho, no hay nada parecido a un Mercado de Trabajo europeo. Por supuesto, en una UE multi-lingüística, con un alto grado de diversidad cultural y sutiles pero sensibles diferencias en costumbres sociales, relaciones industriales y lazos familiares, no cabía esperar que la integración de ambos factores fuera comparable.

• Esto no sólo reduce la respuesta de los trabajadores a las diferencias de ingresos entre países, sino que permite que intereses personales empujen la práctica reguladora de los Estados en una dirección más restrictiva. Así las cosas, la necesidad de una integración positiva aumenta considerablemente antes de que la libertad de movimientos adquiera sentido económico.

   

E) Control por el Estado anfitrión de los trabajadores desplazados. La migración transfronteriza puede adoptar diferentes formas: trabajo regular en otro país, establecimiento como autónomo o trabajo temporal en el marco de la prestación de un servicio en otro país. El problema es que en sectores como la construcción, la diferencia entre trabajador asalariado y autónomo no está clara, y existe el temor a que se utilice como una desviación (by-pass) para eludir la protección laboral.

• En la medida en que los trabajadores temporales sean competitivos por las diferencias saláriales y no saláriales entre los países de origen y de destino, la prestación de estos servicios es vista como que socava los empleos y la competitividad de los oferentes locales, pues tienen que aplicar los estándar laborales del país y los convenios colectivos.

• Para los sindicatos es crucial elevar los costes del rival imponiendo el control del país anfitrión. Cuando los servicios se prestan por trabajadores de países con bajos salarios se le llama dumping social, sin reparar en el carácter antisocial de negar a trabajadores de países pobres la posibilidad de usar su ventaja competitiva a fondo.

• El control se aplica al corazón de las provisiones sociales tales como salario mínimo, vacaciones, horas de trabajo y periodo de descanso, salud y seguridad laboral, etc. Se pueden imponer (no necesariamente) los convenios colectivos locales, salvo en la construcción que es obligatorio. Es interesante, aunque poco conocido, que la mayoría de esos aspectos están cubiertos por la harmonización social mínima. No hay duda de que la directiva sobre trabajadores desplazados refuerza la profunda fragmentación de los mercados de trabajo europeos, ahogando casi cualquier arbitraje, incluso en el trabajo a corto plazo (¿temporal?), especialmente en los segmentos de especialización media y baja. Parece que los Estados miembros llegan muy lejos para proteger los mercados de trabajo nacionales, incluso los de los trabajadores altamente cualificados.

   

   

5.1.3. Tecnología e ideas comerciales

A) Los mercados del conocimiento son muy imperfectos

• Tienden a no funcionar bien si se les deja a su albedrío, pues el carácter de bien público del conocimiento desincentiva la inversión en investigación. Hay tres grandes respuestas para mejorar el funcionamiento:

  • 1. La oferta debe ser subsidiada por el gobierno, por su carácter de bien público.
  • 2. Las empresas tienden a internalizar el mercado (con sus externalidades) controlando el I+D interno y la subsiguiente comercialización.

  • 3. Las nuevas ideas se codifican en derechos de propiedad que disfrutan de protección por un tiempo, lo cual conduce a un monopolio en el uso de ideas y a obtener las rentas del monopolio para recuperar los costes de I+D y obtener un beneficio.

   

B) El MI del conocimiento apenas ha empezado y no ha resuelto los problemas

• 1. La subsidiación está relacionada con la no-distorsión. La UE ha fijado techo para los subsidios más allá de la investigación básica (la universidad e investigación básica de empresas que están aun lejos de la comercialización). Desde el Acta Única la UE gasta, aproximadamente, el 6% de los Estados y en los programas-marco se ha puesto el acento en la clave del buen funcionamiento del MI: difusión del conocimiento en la Unión.
• 2. Respecto de la internalización por la compañía, el aspecto relevante es el grado de europeización y su colaboración en I+D interempresas. Para aquéllas que reparten su producción en la UE, el conocimiento cruza fácilmente las fronteras pero sigue cautivo de la compañía. Esto puede dar lugar a una distribución distorsionada del I+D, con participaciones mayores en los países relativamente más desarrollados, estimulando los recursos que aumentan su ventaja comparativa. La colaboración entre empresas I+D cae dentro de la política de competencia de la UE: bajo ciertas condiciones, está exenta de la prohibición de colusión. Los subsidios I+D de la UE promueven la colaboración trasfronteriza que induzca la diseminación de actividades relacionadas con el conocimiento a través del MI.
• 3. Respecto de los derechos de propiedad, el MI ha progresado muy lentamente. La razón está en que el Tratado de Roma (y el proyecto de TC) dice que éste en ningún modo prejuzgará las normas de los Estados que regulan los derechos de propiedad.

   

   

5.1.4. Control corporativo y movilidad de activos tangibles

A) Esta sección trata del marco regulador de empresas que actúan a través de las fronteras en la Unión Europea. En un mercado interior completamente integrado, no habría fronteras para las actividades empresariales.

   

B) La Inversión Directa Extranjera (IDE) fue liberalizada ya en los primeros 60s: los inversores de terceros países pueden invertir libremente en cualquier lugar de la Unión Europea, sujetos a las restricciones normales (p.e.: medio ambiente, etc.). Una vez que se incorporan legalmente en un país, son empresas comunitarias y disfrutan de su protección.

• Los aspectos políticos que circundan la IDE tienen dos motivos destacados: requisitos locales y política industrial, ninguno de los cuales inhibe la IDE:

• • 1. Las autoridades nacionales no pueden imponer requisitos que violen el Art. 28 del TC, que impide medidas con efecto equivalente a restricciones cuantitativas.
  • 2. El único aspecto problemático concierne a la política comercial, o sea a la posibilidad de que un tercer país Y se establezca en la UE con objeto de eludir las normas anti-dumping o cuotas que afectan al producto X. Es claro que no afecta a las IDE dentro de la Unión Europea, sino a las procedentes de terceros países.
  • 3. Otro aserto es que la política industrial nacional conduce a que los países practiquen políticas de IDE. Cuando lo hacen, sus instrumentos son más bien restrictivos, pues las subvenciones dejan algún margen de maniobra, pero bajo el escrutinio de la Comisión Europea. Sin embargo, cuando las subvenciones toman la forma de reducción de impuestos el margen puede ser considerable. Se observa entonces una dura pugna entre países o regiones de la Unión Europea para atraer ID, eliminando a veces el atractivo diferencial de las subvenciones (y por tanto malgastando dinero público). Lo que queda son ventajas de localización, que pueden ser naturales o artificiales.

• Al acentuar las ventajas de localización, la promoción de centros de excelencia para la investigación y las reducciones de impuestos se habla de pasada de algunos de los determinantes de la ID, pero frecuentemente las decisiones de localización tienden a ser decisiones económicas y no políticas (p.e.: vacaciones fiscales del País Vasco).

• A finales de los 90s, las ventajas fiscales ofrecidas por algunos Estados miembros llevaron a la más dañina competencia fiscal, que admite dos interpretaciones: una de ellas es muy distorsionante, pues consiste en ofrecer tasas de impuestos y privilegios a empresas y holding financieros en paraísos fiscales, muy diferentes de los que reciben otras del mismo país. Por tal motivo, la Unión Europea acordó, en 1997, una lista de 67 instancias dañinas (con Irlanda y Holanda, como principales señalados) que debían quedar eliminadas en 2003.

• El otro tipo de competencia fiscal dañina no es discriminatoria y se refiere a las disparidades en la base impositiva y las tasas. La economía de este tipo se estudia en la sección 5.2.

   

C) Pero no basta con la liberalización de las ID, sino que se necesita una aproximación que facilite la movilidad de los activos tangibles bajo control corporativo. No sólo nuevas (greenfield) inversiones o expansiones de plantas, sino que también pueden tomar la forma de adquisiciones o fusiones. Durante mucho tiempo, las fusiones trasfronterizas fueron casi imposibles en la Unión Europea por razones legales/ fiscales pero en 1992 se eliminaron algunos obstáculos (p.e.: Endesa-Eon-Entel).

   

D) Un enfoque diferente es la noción de Empresa Comunitaria, susceptible de una legislación de la Unión Europea. Los desincentivos para la integración corporativa y las alianzas empresariales se han reducido, a lo que ha contribuido la aproximación legislativa y el escrutinio de la política de competencia de la Unión Europea.

   

E) Otra cuestión es la relativa a la tendencia a la privatización. Aunque la Unión Europea se mantiene neutral respecto a la propiedad privada o pública, el cambio hacia mercados más amplios y la supervisión por la Unión Europea de empresas públicas, ha llevado a un gradual pero constante declive de la propiedad pública. Por definición, la ola privatizadora lleva a un aumento del control corporativo en el mercado europeo, pues las empresas quedan sujetas a la disciplina del mercado y pueden ser, incluso, objetivo de los tomadores de control.