• MC-F-019. Tema 7.3. Antecedentes y bases legales. Reforma desde 2000.

   

Vista de la ciudad de Maastricht, sede de la firma del Tratado de la Unión Europea de 1992.

Fotografía: Benutzer (Mussklprozz, 2004). Licencia: CC Atribución-Compartir Igual 3.0.

   

   

7.3.1. Antecedentes y bases legales

Desde el Tratado de Roma (1957), la entonces CEE (unión aduanera) hasta el Tratado de Maastricht (1992), por el que se crea la UE (unión económica y monetaria), la cooperación al desarrollo privilegia las relaciones con las ex colonias de los estados miembros:

• Importante peso de la AOD ligada, esto es, condicionada a la adquisición de bienes y servicios del donante.

• Utilización intensiva del instrumento comercial a través de las Convenciones de Yaundé y luego Lomé, que establece el sistema de acuerdos ACP (incluye las ex colonias británicas y holandesas en Caribe y Pacífico, además de la mayor parte de África subsahariana).

• Para Terceros Países, menor financiación ad hoc, utilización del instrumento comercial y, después de 1992, del diálogo político (Acuerdos de Asociación Estatégica).

   

Tratado de Roma (1957)

Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (como unión aduanera):

• La cooperación al desarrollo no está entre los objetivos o las políticas de la CEE-6 (RFA, Francia, Italia y Benelux), pero se habla de “establecer estrechas relaciones económicas” con 31 Países y Territorios de Ultramar (PTU, colonias y ex colonias) para promover “su desarrollo económico y social”.

   

Fondo Europeo de Desarrollo y el Banco Europeo de Inversiones (1958)

Se crean el Fondo Europeo de Desarrollo (FED-1: 581 M de ecus) y el Banco Europeo de Inversiones (que ofrece préstamos blandos para proyectos concretos de desarrollo).

La política de cooperación se centra en las antiguas colonias de los socios fundadores y los que se van a ir incorporando, con una elevado peso de la AOD ligada y predominio de proyectos.

   

Convención de Yaoundé (Camerún) (1963)

Con 19 ex colonias africanas de Francia y Bélgica (Yaoundé I, 1963-1968), a las que se añadieron Kenia, Tanzania y Uganda en 1969 (Yaoundé II, 1969-1974):

• Permite la entrada libre de productos básicos procedentes de esos países a la CEE (acceso preferencial no recíproco).

• Se supone que el comercio es un factor de desarrollo.

• La asociación comercial se complementa con AOD bilateral y condicionada procedente del FED (2 y 3) bajo la modalidad de cooperación técnica, y Financiación Oficial al Desarrollo (préstamos blandos del Banco Europeo de Inversiones).

   

Convención de Lomé (Togo) (1975)

Tras el ingreso del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca en la CEE (1973), establece el sistema de acuerdos ACP:

• Permite la entrada libre de la mayor parte de los productos agrícolas y minerales de los ACP (acceso preferencial no recíproco) en la CEE.

• Para productos sensibles como bananas, azúcar, arroz y carne establece un sistema de acceso preferencial mediante cuotas a cambio de compras garantizadas.

• El instrumento comercial se refuerza con el FED y préstamos blandos del BEI.

   

Lomé I (1975-1980)

Formado por 46 países:

• Se crea el STABEX, un fondo de compensación para aquellos países que experimenten mermas en los ingresos por exportación, debido a fluctuaciones en los precios de productos agrícolas como el té, cacao, café, algodón o cacahuete, en los mercados internacionales.

• FED-4: 3 MM de ecus, con prioridades en infraestructura y agricultura.

   

Lomé II (1980-1985)

Formado por 58 países:

• Se crea el SYSMIN, fondo de compensación similar al STABEX, para la industria minera.

• El FED-5 (5,5 MM de ecus) se orienta al desarrollo de infraestructuras y de la agricultura sostenible.

   

Lomé III (1985-1990)

Formado por 66 países:

• Empieza a sentirse la fatiga de la ayuda.

• El FED-6 (8,5 MM de ecus) se orienta a la seguridad alimenticia y a combatir la desertificación y la sequía.

   

Lomé IV (1990-2000)

Formado por 77 países:

• FED-7: 12 MM de ecus en el primer quinquenio.

• AOD se amplia progresivamente de proyectos a políticas (apoyo al sector privado, ajuste estructural, integración regional y fortalecimiento institucional, con cláusula de derechos humanos, consolidación de la paz, y prevención y resolución de conflictos).

• Denuncia de USA para acabar con los acuerdos preferenciales en torno al banano, incompatibles con las reglas de la OMC.

   

A) Antecedentes de la política europea de cooperación en otras regiones

• 1. Mediterráneo

  • Política Mediterránea Global (1972).

  • Política Mediterránea Renovada (1990).

  • Asociación Euro-Mediterránea (1995).

• 2. PVD-ALA

  • Plan de ayuda PVD-ALA de 1976-1980.

  • Reglamento PVD-ALA de 1981.

  • Reglamento PVD-ALA de 1992.

• 3. Política Mediterránea Global: Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno de la CEE en París (1972)

  • Incluye inicialmente a Portugal, España y Grecia, los países del Magreb (Marruecos, Túnez y Argelia) y del Mashrek (Egipto, Jordania, Líbano, Palestina y Siria), considerados como países terceros mediterráneos (PTM).

  • Al contrario que los acuerdos ACP, se trata de acuerdos bilaterales entre la CEE y el país en cuestión, pero sigue utilizando intensivamente el instrumento comercial.

  • Libertad de acceso a los mercados comunitarios de los productos industriales de los PTM (excepto textiles) y régimen de preferencias arancelarias para los productos agrícolas, a cambio del trato de nación más favorecida para los productos comunitarios.

  • AOD (cooperación técnica) y préstamos del BEI para proyectos clásicos de desarrollo (desarrollo rural, infraestructuras, ciertas industrias).

• 4. Política Mediterránea Renovada (1990)

  • Tras la incorporación de Grecia (1981) España y Portugal (1986) a la CEE, los acuerdos entran en crisis por la competencia que suponen los productos agrícolas y textiles de estos países en los mercados de los PTM.

  • Nueva generación de acuerdos basados en cooperación económica (acompañamiento a reformas estructurales con ayudas especiales para paliar los costes sociales del ajuste, joint ventures, apoyo a proyectos regionales) y un incremento sustancial de la AOD.

• 5. Asociación Euro-Mediterránea: Proceso de Barcelona (1995)

  • Incluyó a 27 estados (UE-15, 3 candidatos y 9 de la ribera Sur, además de Israel y la Autoridad Palestina).

  • El objetivo es crear un área de prosperidad compartida a través de una zona de libre comercio euro-mediterránea en 2010, aunque, entre tanto, las consabidas reservas para productos agrícolas sensibles.

  • La metodología son acuerdos de asociación entre la UE y los distintos países.

  • Se promueve la integración regional para favorecer economías de escala y la IDE.

  • Acompañamiento del proceso de reformas estructurales mediante AOD a través del programa MEDA, préstamos del BEI en apoyo al sector privado y cooperación económica.

• 6. Plan de Ayuda a los países de América Latina y Asia (PVD-ALA), considerados como no asociados (1976-1980)
  

  • Se inicia como consecuencia de las presiones de Gran Bretaña que amenazó con bloquear la AOD para los ACP.

  • Incluye ayuda humanitaria de emergencia (catástrofes naturales) o continuada (desplazados en caso de conflicto) en forma de material médico, ayuda alimenticia y ayuda para reconstrucción.

  • AOD en forma de cooperación técnica, ayuda alimenticia ordinaria y cofinanciación de proyectos de desarrollo rural con ONGD.

  • 75% para Asia, 20% para América Latina y 5% para países africanos no asociados.

• 7. Reglamento PVD-ALA (1981)

  • Continua con el esquema de ayuda financiera y técnica a 14 países de Asia y 19 de América Latina no signatarios del Convenio de Lomé.

  • Se establece una planificación quinquenal y la cooperación se concentra en un número limitado de sectores.

  • América Latina es claramente la región en desarrollo con menos peso en la distribución geográfica de la AOD comunitaria.

• 8. Reglamento PVD-ALA (1992)

  • Incluye recomendaciones del Consejo Europeo de Luxemburgo (1991) para que la política de cooperación «fomente activamente el respeto a los derechos humanos y la participación sin discriminaciones… teniendo en cuenta especialmente la función que desempeñan las mujeres».

  • Respaldo de los procesos de democratización, gestión pública eficaz y equitativa, protección del medio ambiente y liberalización de los intercambios.

  • El desarrollo humano como objetivo de las políticas comunitarias de cooperación.

  • Ayuda financiera y técnica destinada a los más pobres y a los países más pobres de ambas regiones, en programas y proyectos de:

    • Desarrollo rural y seguridad alimenticia.

    • Apoyo a las pymes.

    • Protección del medio ambiente (transversal y con reserva del 10%).

    • Democratización y derechos humanos.

    • Inclusión social y empoderamiento de las mujeres.

    • Protección de la infancia.

    • Protección de grupos étnicos minoritarios y diversidad cultural.

    • 15% de reserva para ayuda humanitaria.

  • Cooperación económica: enfocada a los países más avanzados dentro de ambas regiones para favorecer:

    • La integración regional: implica la firma de acuerdos bilaterales y multilaterales: Mercosur (1995), Chile (1996) y México (1997) para el fomento del libre comercio.

    • Joint ventures:

      • Instrumento general ECIP (European Community International Investment Partners, 1988) también destinado a los PTM a partir de 1989 para la creación de empresas conjuntas.

      • Instrumento específico para América Latina: AL-Invest (1993) de cooperación empresarial.

• 9. El Tratado de Maastricht (1992)
  

  • Constitutivo de la UE (unión económica y monetaria), incorpora la “cooperación al desarrollo” como uno de los componentes de la acción exterior de la UE, que se concibe a sí misma como una potencia civil.

  • Comercio para el desarrollo: «la asociación de los países y territorios de Ultramar, a fin de incrementar los intercambios y continuar en común el esfuerzo por el desarrollo económico y social». El Comisario Jacques Delors crea la ECHO, la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión. Para entonces, la AOD de la UE está más globalizada.

  • I. Objetivos de la política de cooperación:

    • Atenderá «preferentemente a los países más desfavorecidos».

    • «Promoverá la inserción armoniosa y progresiva de los PED en la economía mundial» y la «lucha contra la pobreza en los PED».

    • «Contribuirá al objetivo general de desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de derecho, así como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales».

  • II. Principios de la política de cooperación:

    • Alineamiento con la agenda de Naciones Unidas.

    • Las 3Cs en busca de la eficacia.

    • Coherencia: concepto de aplicación interna por el cual las políticas de la UE que puedan afectar a los PED no pueden ser contradictorias con los objetivos de la política de cooperación al desarrollo (influencia unívoca).

    • Complementariedad: entre las acciones comunitarias y la de los Estados miembros.

    • Coordinación: concepto de aplicación externa para la Comisión (que tiene potestad para fomentarla hacia los Estados miembros) con otros organismos multilaterales.

  • Se establecen programas plurianuales para alcanzar dichos objetivos.

  • El Banco Europeo de Inversiones se constituye como organismo de financiación de dichos programas.

• 10. Tratado de Amsterdam (1997)

  • Destaca las especiales relaciones de la CE con los PTU, que quedan como restos coloniales (20 unidades con unos 900.000 habitantes).

   

   

7.3.2. Reforma desde 2000

En 1995 el Consejo sobre Desarrollo de la UE decidió emprender una evaluación de la cooperación comunitaria del período 1986-1995.

En 1999 se presentaron los resultados, detectándose varios problemas:

• Falta de estrategias y prioridades precisas.

• Seguimiento de proyectos basado en procesos administrativos, no en resultados.

• Falta de apropiación por los países receptores.

• Exceso de burocracia (desfases de hasta seis años entre compromisos y desembolsos) que ponía en peligro la pertinencia y eficacia de la AOD.

• Compromisos no desembolsados por valor de 21MM € por problemas de gestión.

   

Principales acuerdos y bases legales:

• A) Declaración del Consejo y la Comisión sobre la política de desarrollo de la UE (2000).

• B) Tratado de Niza (2001).

• C) Consenso Europeo sobre Desarrollo (2005).

• D) Comunicaciones (2006-2007).

• E) Tratado de Lisboa (2007).

   

A) Declaración del Consejo y la Comisión sobre la política de desarrollo de la UE (2000)

• Tiene por objeto mejorar la calidad y los efectos de la AOD.

• Establece como objetivo general «reducir la pobreza, para en el futuro, acabar definitivamente con ella».

• Prioriza a los PMA.

• Asume los objetivos específicos y principios de la política de cooperación del Tratado de Maastricht y las 3Cs.

• Afirma, además, que «la apropiación de sus estrategias por parte de los países asociados es la clave del éxito de las políticas de desarrollo».

• Se compromete a fomentar la participación de las ONG, los agentes económicos y sociales y el sector privado de los PED en la política de cooperación.

• Agrupa las actividades de la UE en 6 áreas en las que la Comisión tiene ventajas comparativas:

  • Vínculo entre comercio y desarrollo (tener en cuenta los efectos para el desarrollo de las políticas comerciales).

  • Integración y cooperación regionales (para inserción de los países en la economía mundial).

  • Apoyo a las políticas macroeconómicas y fomento de un acceso equitativo a los servicios sociales (iniciativas para la reducción de la deuda y apoyo presupuestario sectorial en sanidad y educación).

  • Transportes.

  • Seguridad alimenticia y desarrollo rural sostenible.

  • Fortalecimiento de las capacidades institucionales (buena gobernanza, lucha contra la corrupción y respeto al Estado de Derecho).

• Identifica 4 temas horizontales, «que deben integrarse en todos los aspectos de la cooperación al desarrollo»:

  • Derechos humanos.

  • Igualdad entre hombres y mujeres.

  • Derechos de la infancia.

  • Protección del medio ambiente.

   

B) Tratado de Niza (2001)

• Incorpora un capítulo entero (XXI) sobre cooperación económica, financiera y técnica con terceros países.

• Asume los objetivos generales de la política europea de cooperación al desarrollo y las 3Cs.

   

C) Consenso Europeo sobre Desarrollo (2005)

• Está precedido por la decisión del Consejo de la UE de acordar un nuevo objetivo colectivo del 0,56% de la RNB para 2010 (20MM € adicionales) y 2015 como fecha límite para alcanzar el 0,7.

• Es la auténtica constitución europea sobre la cooperación internacional para el desarrollo.

• Se trata de un documento de consenso entre las tres principales instituciones de la UE: Comisión, Consejo y Parlamento.

• 1. Consenso Europeo (2005): Comisión

• • Desde 1992 (entrada en vigor del Tratado de Maastricht, constitutivo de la UE) la Comisión Europea es la guardiana de los Tratados y vigila el respeto de los Estados miembros a la vigente legislación comunitaria (directivas y reglamentos).

  • Gestiona directamente el presupuesto y tiene derecho de iniciativa legislativa.

  • Está compuesta por un colegio de 27 comisarios (uno por cada Estado miembro).

  • En materia de CID, elabora las propuestas (reglamentos regionales o temáticos) y las ejecuta, una vez aprobadas por el Consejo y el Parlamento.

• 2. Consenso Europeo (2005): Consejo

• • Órgano legislativo de la UE en el que cada uno de los Estados miembros es representado por su ministro (sistema de votación ponderado según población, pero corregido para compensar a los más pequeños).

  • Se reúne sobre bases sectoriales, excepto el Consejo Europeo, que convoca cuatro veces al año a jefes de Estado y de gobierno.

  • Desde 2003, no existe Consejo de Desarrollo, quedando los temas de cooperación en manos del GAERC (Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores).

• 3. Consenso Europeo (2005): Parlamento

  • Co-legisla con el Consejo (pero no en Cooperación al Desarrollo, donde el Parlamento sólo puede ejercer funciones de control a la Comisión).

  • Capacidad para bloquear o aprobar el Presupuesto de la UE (116MM € en 2009).

  • De los cuales cerca de 1,9MM € se destinan a los países ACP y casi 800M € a ayuda humanitaria.

  • Frente a 356M € para AL.

• 4. Consenso Europeo (2005): Estructura de la declaración conjunta

• • Visión europea sobre el desarrollo (contiene los principios, objetivos y compromisos de la política de cooperación).

  • Aplicación de la política de desarrollo (afirma el carácter universal de la misma y establece las prioridades sectoriales y horizontales).

• 5. Consenso Europeo (2005): Visión europea sobre el desarrollo

  • Reafirma las 3Cs y el carácter unívoco de la coherencia de políticas (con especial mención a las políticas comerciales y de inmigración).

  • Afirma la vocación de “presencia global” de la UE.

  • Renueva la lista de prioridades sectoriales y temas horizontales de 2000.

• 6. Consenso Europeo (2005): Visión europea sobre el desarrollo

• • Considera el empoderamiento de las mujeres y la igualdad de género como mainstreaming de la política de cooperación al desarrollo (incluyendo los derechos sexuales y reproductivos).

  • Se compromete a que la mitad del incremento de la AOD, hasta llegar a 0,56% del PNB en 2010, sea para África.

• 7. Consenso Europeo (2005): Lista de prioridades sectoriales

  • Comercio e integración regional.

  • Medio ambiente y gestión sostenible de los recursos naturales.

  • Infraestructura, comunicaciones y transporte (con mención expresa de apoyo a las Alianzas Público-Privadas).

  • Agua y energía.

  • Desarrollo rural, planificación del territorio, agricultura y seguridad alimenticia.

  • Gobernanza, democracia, derechos humanos y apoyo a reformas económicas e institucionales (con mención especial a la descentralización y el combate a la corrupción).

  • Prevención de conflictos y Estados frágiles.

  • Desarrollo humano (incluye educación, salud, cultura e igualdad de género, con mención especial a derechos sexuales y reproductivos).

  • Cohesión social y empleo (con mención especial al diálogo social, los derechos y la igualdad de género de los pueblos indígenas, la protección de la infancia y de los discapacitados y el papel de la RSC en las políticas de crecimiento pro-pobre).

• 8. Consenso Europeo (2005): Lista de temas horizontales

  • Derechos humanos. 

  • Igualdad de género.

  • Democracia.

  • Buen gobierno.

  • Derechos de la infancia y de los pueblos indígenas.

  • Sostenibilidad medioambiental.

  • Combate al VIH/SIDA.

• 9. Consenso Europeo (2005): Comisión Europea se compromete a liderar el desarrollo de la Declaración de París sobre eficacia de la ayuda

   

D) Comunicaciones (2006-2007)

• 1. Plan de Acción more, better and faster (2006)

  • Examen crítico de la ayuda con compromisos inmediatos:

    • Atlas de donantes.

    • Compendio de normas sobre cooperación de la UE (relativas a programación, contratación pública, ONG y subvenciones).

    • Elaboración de un sistema de seguimiento de las distintas políticas.

• • Aplicación efectiva de la Declaración de París:

    • Elaboración de hojas de ruta y programación común plurianual de los distintos actores en un país determinado como compromisos inmediatos.

    • Desarrollo de mecanismos locales comunes como compromiso a corto plazo.

  • Estimular el Consenso Europeo a corto plazo:

    • División del trabajo para conseguir mayor complementariedad y asegurar presencia mínima de la UE en Estados frágiles y “países huérfanos”.

    • Acciones conjuntas mediante utilización más intensiva de la cofinanciación y la experiencia de los nuevos Estados miembros para su transformación en nuevos donantes.

    • Reforzar la productividad y visibilidad de las acciones (creación de una red europea de centros de investigación en materia de desarrollo).

• 2. Código de conducta división del trabajo (2007)

  • Su objetivo es favorecer la complementariedad y la división del trabajo entre los donantes de la UE con el fin de aumentar la eficacia y la eficiencia de la AOD.

  • Define cinco tipos de complementariedad:

    • En el país (para reducir la fragmentación).

    • Internacional (para superar la dicotomía entre estados “mimados” y “huérfanos”).

    • Intersectorial (para evitar que todos los donantes intervengan en todos los sectores).

    • Vertical (para conseguir sinergias entre donantes multilaterales, regionales, nacionales y subnacionales).

    • Entre formas e instrumentos (apoyo presupuestario, cooperación técnica, proyectos de ONG).

  • Establece tres principios generales para su implementación:

    • Apropiación: es el país socio el que debe dirigir la división del trabajo.

    • Ventaja comparativa: los donantes deben especializarse en aquellos países y sectores en que tengan dicha ventaja.

    • Cooperación delegada: para evitar la volatilidad de la ayuda (en aquellos países y sectores donde no tengan ventaja se deberá delegar en un donante principal).

  • Como “normativa blanda” hace un llamamiento a respetar varios principios rectores en un horizonte temporal 2010:

    • Concentrar las actividades en el país en sectores prioritarios.

    • Reorganizar las demás actividades en el país, mediante cooperación delegada, apoyo presupuestario general o retirada.

    • Limitar el número de donantes activos de la UE a 3 por sector.

    • Intensificar la concentración geográfica por parte de cada donante, de manera que no haya más de 5 por sector y país.

    • Ocuparse de los países huérfanos (países frágiles infrafinanciados).

   

E) Tratado de Lisboa (2007)

• Para entrar en vigor en 2010 (ahora atascado por el no de Irlanda y el más que posible rechazo de Reino Unido).

• Se considera la política de cooperación para el desarrollo dentro del marco y los objetivos de la política exterior común, que incluye:

  • La promoción de la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos.

  • El desarrollo sostenible de los PED con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza.

  • El comercio libre y justo (integración de todos los países en la economía mundial mediante la supresión de obstáculos al comercio internacional).

  • La apuesta por el multilateralismo y la buena gobernanza mundial dentro del marco de Naciones Unidas.

• Se reafirma el carácter unívoco de la política de cooperación al desarrollo en relación con otras políticas de la UE.

• Se establece como objetivo principal «la reducción, y finalmente, la erradicación de la pobreza».

• Se incluye la cooperación económica, financiera y técnica con terceros países.

• Se añade un nuevo capítulo sobre Ayuda Humanitaria.

• 1. Tratado de Lisboa (2007) y Ayuda Humanitaria

  • Se refiere a «la asistencia y socorro a las poblaciones de terceros países víctimas de catástrofes naturales o de origen humano» (ayuda de emergencia) y a la protección de las poblaciones «para hacer frente a las necesidades humanitarias resultantes de esas diversas situaciones» (ayuda de reconstrucción).

  • Se crea un Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria «para que los jóvenes europeos puedan aportar contribuciones comunes a las acciones de ayuda humanitaria de la Unión».